摘要：从分散的煤炭法、能源法、劳动保障法，到以安全生产法为核心的安全生产法学体系的形成，我国的安全生产法学研究取得长足的进步，法学工作者应从中立和客观的角度来审视安全生产法学对社会的积极作用和消极作用。我国煤炭法已有多年且历经几次修改，面对安全生产法的修订和变革，煤炭法作为安全生产法的关联法，需要重新审视和作出应对，从而推动安全生产法学成为真正的科学。本文从煤炭领域的实证研究角度，探索安全生产法价值选择对煤炭法研究方法更新的作用，以期对安全生产法学的长足进步提出有建设性的意见。

关键词：煤炭法；安全生产法；再选择；方法论的个人主义

 

马克思曾指出:“作为市民社会成员的人是本来的人，这是和公民不同的人，因为他是有感觉的、有个性的、直接存在的人，而政治人只是抽象的、人为的人，寓言的人，法人。只有利己主义的个人才是现实的人，只有抽象的公民才是真正的人。”^①

十几年来，安全生产法学从无到有，从行政指令到煤炭法、能源法、劳动保障法，从价值判断到制度选择一直在大踏步地前进。现在，人们都把目光和焦点对准新安全生产法，而法学研究者要把目光移向与安全生产关联的众多领域，反向推进不同领域的法对安全生产法变革的应对和衔接。目前，我们的安全生产法学不管是理论或是实证都偏重描述。虽然有学者在安全生产法律保护领域的劳动和社会保障方面就此尝试解释、推理，但是在煤炭法、煤矿领域一直被忽视，在安全生产方面，更无此方面的论证。这种现象与我国煤炭法一直定位于完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业有关。

传统的安全生产行政法学认为构建安全生产秩序的核心的关系是“政府——组织（企业、个人）”和“公共利益——个人利益”的二元结构，并形成自身的法律价值选择，学者们沿着这种思路展开对法律的研究。最终认定：执法和监管的行政机关视作超越于个人之上的主体，官员和工作人员形成的机关集合体利益不同于普通公民的利益诉求。换句话说，支配行政管理机关的是寻求和促进公共利益，后者则是追求个人利益的利己主义者。在这种理念下，制定相关法律的人站在“人民政府”和“公共利益”的旗帜下，把每个人作为真实自然人的个人利益模糊化了。[1]是否可以让制定法律的人站在安全生产被监管者的地位和需要被政府服务和保护者的地位，如普通公民一样考虑并追求自身的私人利益？安全生产法的修改让我们看到了二元结构的改变，看到了国家和行政机关在处理安全问题上对“人”的重视，这个“人”并不是模糊的整体，而是清晰的个体。这种对“人”的选择被认为是安全生产法最大的价值。若是此种价值选择适用于现有的煤炭法又会是一个什么样子呢?现有的煤炭法构建的防控又是否是“最佳”的安全生产制度呢?

论文以安全生产法的价值导向即公共选择理论核心基础的方法论的个人主义重新审视煤炭法研究方法。将从三个方面进行阐述:(1)现有安全生产法中的几个控制体系及其对煤炭法的反思；(2)方法论上的个体主义在煤炭法的实证研究方法中的选择与适用分析；(3)煤炭法的制度设计的路径发展。

  一、安全生产法的多元控制体系及其对煤炭法的反思

新的安全生产法以安全生产工作一系列重要指示精神出发，从强化安全生产工作的摆位、进一步落实生产经营单位主体责任，政府安全监管定位和加强基层执法力量、强化安全生产责任追究等四个方面入手，着眼于安全生产现实问题和发展要求，补充完善了相关法律制度规定，在安全生产法中体现了四个控制体系：

1、安全生产事故事前预防控制体系。以人为本、预防控制的思想贯穿在安全生产法的始终。从源头上控制、预防和减少生产安全事故，这种预防控制理念不仅体现在安全生产法的立法，还体现在具体的法条里。既有对行业的准入许可规范又有监管主体的新设督查制度。分别体现在安法第3条、第38条、第46条、第67条、第94条等，主要包括：明确生产经营单位必须建立生产安全事故隐患排查治理制度；政府有关部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度；对未建立隐患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隐患的行为提前预警并处罚制度；对危害安全生产管理秩序的生产经营单位有强制其履行决定的权力；推行注册安全工程师制度；建立注册安全工程师按专业分类管理制度。

2、安全生产监管的执法体系。安全生产法的监管落实主要依靠执法，执法严格是这次安全生产法强调的重点。主要包括明确各级政府之间的安全生产协调机制；对各行业和各级安全生产监督管理部门在名称上整合；明确负有安全生产监督管理职责的部门作为执法部门的地位；将安全生产监管的主体扩大到乡镇人民政府和街道办事处。就此形成了国务院领导下的安全生产监督管理总局和各级安全生产监督管理的部门组成的执法体系。

3、安全生产监管的责任体系。安全生产监管的责任体系主要是落实安全生产经营单位的责任体系。包括两个方面，一是主体责任，明确安全生产管理机构和安全生产管理人员（包括安全生产的主要负责人和有关责任人）是安全生产监管的主体。主要体现在新安法第3条、第7条、第11条、第19条、第93条等。一是承担责任的方式上，责任体系涵盖了建立具体的惩罚措施、责任体系的考核监督、行政处罚、终身行业禁入、严重违法行为公告和通报制度信息库的设立与通报，这些责任的承担主要体现在新安法的第94条、95条等。

4、安全生产事故的救济体系。新安法正式引入保险机制，鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。就此形成了以劳动工伤、劳动安全、劳动工伤保险等为内容的安全生产责任事故的救济体系。虽然保险制度只是法律上的可选择项目，但对于相对人救济方式上有了新的突破，引进保险公司参与企业安全管理，也能有效促进企业加强安全生产工作。

四个控制体系所表现的安全生产法律是国家意志最强烈的表现形式，它通过对法律关系中的双方权利义务的规范，来废止或干预与之相冲突的意志表达。在这种明示、宣示性的强烈表达中，我们看到了新安法强大的拘束性，在还未发力之时就能显示出其权威和震慑。而这种法律的修改主要体现了我国依法治国的理念和法理中关于法律保留原则的坚持，同时在此次新安法中更多地体现了安全生产中“人”的重要性。

当某部法律以人人可以识别的方式出现的时候，即便人们不知道它的性质，它仍是有拘束力的。通过正式公布，通过实际操作中的人们对该种法律的认可，形成对自身管理秩序的拘束力，人们就不会再否认这种管理执行力，这就是形成法律规范的能力；安全生产法作为在安全生产管理秩序中自行形成的国家意志，从自身的角度决定何种行为是正确的，不需要有特别说明什么，这种以法律形式出现的国家意志本身就表明了它是优先于其他国家意志的，它能废止与之相冲突的意志表达，甚至是使对立的意志无法作用。并且法律只能通过法律形式废止。这就是所谓的法律优先；法律是任何司法活动的基础，所有的裁判都必须以法律为依据，没有法律就没有处罚。按照法律保留原则的要求，行政机关只有在特殊的法律规定前提下才可以活动。[2]以法律这种最高位阶的规范形式出现并赋予行政机关处罚和强制权就是出于对“法律保留原则”的坚持。这种选择是煤炭法等关联法中不曾明确但在实践中展现的。另外新安法中的四个控制体系，对相对人的惩、控、防、治法律规范多元选择，既包括风险行政防范的适用，也包括了重新对社会主体、对相对人的审视，充分展现了其鲜活、生动的生命力。防范与罚则是一方面，充分激发安全生产相对方积极性是另一方面，一部法律认识到自身的地位，不再仅仅强调制定者的要求，更能使相对人正视自己的价值。这正是煤炭法在价值上需要更新和改进的部分。2013年的煤炭法修改的几个亮点，如“无许可证不得从事煤炭生产”改为“未取得安全生产许可证不得从事煤炭生产”、“取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证，简化了行政审批事项和过程”，这些方面是政府管理向科学化的表现；是向煤炭市场化放权和松绑的表现。并未很好地体现安全生产方面的新追求。而新安法的几个控制体系既包括以国家为主体的监管内容，也包括以社会各主体展开的安全环节。因此，新安法不仅仅是管理法，也是分权法；不仅体现了国家监管的责任，也体现了法的指导价值。