现代行政法的控权理念已在行政各领域反思。新安法中一改过去管理法常态，将行政机关的形式、职能、责任明确，使用确定的词语和表述让安全生产管理的相对方明确安全生产法的性质及其价值取向。这种价值可以说是方法论的个体主义的充分展现。在一个新兴的“重”法的面前，我们需要认真对待每一条法律制度及它所表达的价值，新安法与煤炭法在安全生产秩序的目的上是一致的。新安法所展现的这种价值选择，需要我们对煤炭法法条的价值和研究方法进行推进。

设想我们的社会由众多地位和处境不同，但都是由本性相似的个人组成，一部分人为了满足生活的某种需要组成并形成了煤炭生产、经营的圈子，这个圈子是政府监管并授予一定规定权利。那么在这个生产经营的范围内的煤炭生产和安全监管权利，煤炭法应当采取何种形式——是强制规范或是规范加保障？权力应该如何配置——是控权或是其他？现有的煤炭法在法条和解释上都偏重于描述，并未体现其法律的价值。公共选择理论下的方法论的个体主义也许能给煤炭法提供新的研究思路，并实现与新安法在价值上的衔接。

（一）公共选择理论与方法论的个体主义

公共选择理论形成于20世纪40年代末至60年代初。威克塞尔早在1896年的《公平赋税的一个新原则》一文中就完整地提出了公共选择的三个构成要素:方法上的个人主义、经济人假设和作为交易的政治。[3]公共选择中的主要目标就是了解“真实世界”中的政府和国家“是”如何运行的，以及对政府决策和行动规则“应当”何为的规范性基础进行评价与重建。

方法论上的个体主义认为，对一切社会现象和对这些社会现象的分析都应当建立在个体及个体行为的基础上。[4]因为个人的存在及其行动的目的性是一切社会行为的前提和基础。个人独立的思考、决策和行动影响甚至是决定社会。与公共选择对应的个人主义正是涵盖了这些内容：“一切行为都是人的行为，在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在和现实性。”作为分析方法的个人主义则意味着，所有的推理和分析，最终都以个人作为决策者时所面临的为考虑，无论个人此时是处于统治者还是被统治者。当然，方法论上的个人主义和自由主义与极权主义是有区别的。方法论上的个人主义是敦促政府和组织在决策时直接促进公共利益并最终落脚于个人利益。那种将所有问题归结为个人面临各种选择时作出的选择的逻辑与公共选择中的个人主义是不同的，甚至在价值选择上是相悖的。

与方法上的个人主义同时并存的是“国家干预主义”，这也是我们行政法发展中并不陌生的一个词。在国家干预主义之下，国家和政府以何种行为或以何种法律的模式来管理和规范行政秩序都是建立在脱离个人存在形态价值基础上的。

公共选择理论认为，每一个参与社会活动的个体都是“经济人”:在既定的法律和制度约束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。这种经济既包括是对自身利益的关注和追求，也包括他们能根据有关环境、自身处境和利益需要作出什么是最有利的判断，并能够进行其成本和效益进行加减计算，再最终取得最好的结果；在现有的法律和制度安排下，经济人在追求自我价值、自我利益的同时无意识地自动增加社会公共利益。

法律权利义务的确定就是个人参与法律或决策的一种旨在寻求增进相互利益时所进行的正和博弈。制度和法律存在的必要性不用强调，现有制度和法律视是影响个人选择及其结果的一种外生变量，即“在制度约束下的选择”，而不是“对制度的选择”。法律中双方的地位和权利义务的实现并不是自愿和平等的，并不能真正像经济中那样，因此为了更好的激励经济人，法律和决策中要增加并体现更多的带有激励因素的内容，让人看明白法律的目的是以推进个人的价值为目标。当然，这些目标中也是我们常说的效率、公平、正义。

（二）煤炭法对方法论个体主义的的考量

    安全生产法的几大安全控制体系的构建模式被认为是法律人和公共利益的理性选择。若以方法论上的个体主义为研究前提，对煤炭法中的法律关系进行梳理，包括规划、建设、生产、安全、经营，这些均是指令性和规范性的内容，包括安全生产的部分也是只有管理关系，没有互动。当然，煤炭作为能源国家在规划建设经营中的主导性必然性，但是生产、安全和经营方面完全应可以体现出和相对人之间的互动。尤其是煤炭作为经济产品，煤炭行业作业经济行业，怎么可能忽视每一个参与煤炭活动的“经济个人”:在既定的法律和制度约束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者。这种经济既包括是对自身利益的关注和追求；也包括他们能根据有关环境、自身处境和利益需要作出什么最有利的判断，并能够对其成本和效益进行加减计算，在最终取得最好的结果；在现有的法律和制度安排下，经济人在追求自我价值、自我利益的同时无意识地自动增加社会公共利益。对被监管的煤炭安全生产主体在参与安全生产过程中的行为和互动过程完整地诠释并规范，我们就会发现，只有当每一个参与煤炭安全生产的相对方（组织或个人）真正从心底判断做出什么是“好的”，什么是“坏的”，现有的安全生产的监管对象和服务主体成为法律的最终的决策者和最高的评判者，我们的煤炭法、安全生产的法律才具有最大的价值。因为“政府”没有生命，政府自身绝不能思考、选择和行动。即便在这个过程中，政府、官员以及所谓的法律人形成的集体或机构作出的决策也不能替代或者忽视任何独立于个人的价值、目标和行为。尤其是不能将公共利益和个人价值对立和分离。因为这种集合体所谓的选择行为，仅仅是在公共利益和公共选择下的的程序和机制。

现有的煤炭法中，“个体”并没有多少位置，他们在法条中只是机械地表述为“煤矿企业”，而法条产生的法律效果只是服从甚至有可能只是敬畏和害怕处罚。在现有的法条中，最多的且显得强大、更有“意义”的仅仅是禁止、规范、处罚。当然，我们不能否定煤炭法律是“公意”和“公共利益”的体现，政府与法律的制定者的决策目标是使所有个人或者至少是大多数个人的“社会效用”或“社会利益“最大化。但这些都不能让人直接认可他们制定的法律或决策是阻止人间的疾苦并伸出的仁慈之手。要拒绝一种法律导向即：政府、监管部门就是公共利益的代表，公共秩序的维护者，他们为了维护煤炭生产的行政秩序成为了家长，他们的监管行为、许可行为、处罚行为、评估行为等一切行为都是“仁慈”地表现，并在此基础上确定更加严格的防控安全体系，并通过努力构建的各种管理法以寻求解决所有煤炭生产和煤炭安全生产问题的办法。

在谈及这种煤炭法条体现出的行政理念和管理模式时，不得不考虑到是何种社会状况和基础和导致这一立法理论和实践的产生。弗吉尼亚学派所代表了公共选择理论让我们意识到，煤炭的管理领域同国家的其他领域一样，其中的利益集团、寻租者、立法机关、行政机关都有博弈，而政治市场和秩序很少处于良性运作的状态。国家会在这种秩序处于不平衡的状态下，放任或促使政府和处于一段高速运转，一个在组织、预算和权力上日益膨胀时代。直到出现所谓的“政府失灵”的现象。

我们反思，应当如何改变现有煤炭行政管理秩序及其法律体系的单面性，我们的方法论的个人主义中的个人趋向的价值和真正的诉求是什么？为什么在管制立法中权利义务的分配规范问题在煤炭法法条中没有体现？这种只有规范、只有禁止和强制的法律是否能真的解决煤炭法律问题并避免因权力集中和扩大导致的权力寻租问题？

在政府权力趋向让位与市场，服务、管理并重的行政法理念下，在安全生产重构的控制和合作、协同模式下，煤炭法必须摒弃原有的“公共利益——个人利益的”思路，在煤炭生产、煤炭经营、煤炭安全领域的法律逻辑和设计机制上看到“个人——契约——国家规范”结构，以期同安全生产法的价值理念和研究方法相契合。

基于这种模式，我们将公共选择中的“经济人假设”推广到煤炭生产、经营、安全领域。现有的煤炭法中被管理的相对人作为经济人有其自身的价值追求：作为企业对利润和资源开发的追求；作为个体对自我生命的维持和保护的追求；对工作环境的选择和对自己生命健康等利益的基本判断，在生命、健康和最终损害之间有基本的取舍和判断；在现有制度下，企业和个体既是被管理的相对人，也是煤炭领域中生产、经营、安全秩序的实践者，他们对生命珍惜，对环境保护，同时对现有产管理秩序的抵抗和妥协，最终达到维护和增进煤炭秩序的最优。事实上，对这种经济人的假设是可以成立的，安全生产法、煤炭法中的行政相对人、相对方也应当是这样的。最终，煤矿等生产企业安全生产中的个人并不是因为害怕制度的惩罚或者完全基于对政府权威的畏惧，而是出于对自己利益的的考虑。当然，实践中出现一些不利他，也未必利己的事情也不能完全避免。这也是政府和法律存在的必要性，但是并不能推论煤炭管理中的对方就是恶魔，这只是他们是在政治或经济中的博弈。

非常确定的是，每一个参与煤炭生产经营的主体在进入角色的目的并不是为了违反煤炭的管理秩序。他们希望的是生存，参与生产经营只是生存的手段并以此获得更多的保障。经营中、生产中的违规行为和每一起安全生产事故的产生也不是他们成为角色的初衷。煤炭企业创立的初衷并不是受到处罚。所以，在现有失衡的现实中，煤炭安全生产和煤炭秩序管理方应重新审视对方的地位。在我们的煤炭法中的管理者的地位是明确的，作为相对人的权利是模糊的；职能是相对明确的，但是相对于相对人的责任是模糊的。若忽略了相对方经济人的本质，会使这部法律的价值无法很好体现。因此，在这场以法律维护秩序的博弈中，我们必须对规则有所改进。不能让具体的法律规则表现为仅仅以促进“公共利益”为己任的、道德上的优越者。而是通过权利义务的确定，使双方确立一种旨在获得相互利益的合作方法。当然，在暴利面前，经济人利益诉求是会膨胀并越界的，煤炭法和安全生产法中的权利义务主体双方会有长期利益博弈过程。、

总之，就是要建立一种以人及人的行为理论为中心的煤炭法，摒弃传统行政法以“政府——公民”和“公共利益——个人利益”关系对立。放大相对方的诉求，放大相对方的权利，是煤炭法研究中需要做出的思路上的改变。在严峻的安全生产形势和环境下，安全生产法的修订所体现的亮点是不可忽视的，所表现的法律的价值也是值得肯定的。重典、重罚的安全生产法仍坚持了以人为中心，以人为本的理念，煤炭法在此形势下必须重新审视，积极应对。