三、安全生产法律体系的概念、特征与作用。

　　(一) 安全生产法规的概念。

　　安全生产法规是指调整在生产过程中产生的同劳动者或生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。安全生产法规是国家法律体系中的重要组成部分。人们通常说的安全生产法规是指对有关安全生产的法律、规程、条例、规范的总称。例如：全国人大和国务院及有关部委、地方政府颁发的有关安全生产、职业安全卫生、劳动保等方面的法律规程、决定、条例、规定、规则及标准等，均属安全生产法规范畴。

　　安全生产法规有广义和狭义两种解释，广义的安全生产法规是指我国保护劳动者、生产者和保障生产资料及财产安全的全部法律规范。这些法律规范都是为了保护国家、社会利益和劳动者、生产者的利益而制定的，例如：关于安全生产技术、安全工程、工业卫生工程、生产合同、工伤保险、职业技术培训，工会组织和民主管理等方面的法规。狭义的安全生产法规是指国家为了改善劳动条件，保护劳动者在生产过程中的安全与健康，以及保障生产安全所采取的各种措施的法律规范。例如劳动安全卫生规程，对女工和未成年的劳动保护特别规定，关于工作时间、休息时间和休假制度的规定，关于劳动保护的组织和管理制度的规定等。安全生产法规的表现形式是国家制定的关于安全生产的各种规范性文件，它可以表现为享有国家立法的机关制定的法律，也可以表现为国务院及其所属的部、委员会发布的行政法规、决定、命令、指示、规章以及地方性法规等，还可以表现为各种劳动安全卫生技术规程、规范和标准。

　　安全生产法规是党和国家的安全生产方针政策的集中表现，是上升为国家和政府意志的一种行为准则。它以法律的形式规定人们在生产过程中的行为准则，规定什么是合法的，可以去做，什么是非法的，禁止去做，在什么情况下必须怎样做，不应该怎样做等，用国家强制性的权力来维护企业安全的政党秩序。因此，有了各种安全生产法规，就可以使安全生产工作做到有法可依、有章可循，谁违反了这些法规，无论是单位或个人，都要负有法律责任。

　　(二)安全生产法规体系的特征

　　安全生产法规是国家法规体系的一部分，因此它具有法的一般特征。

　　我国安全生产法律制度的建立与完善，与党的安全生产政策有密切的关系。这种关系就是政策，就是法规的依据，就是法规政策的定型化、条文化。在过去很长一段时期，我国的法制很不完备，在没有安全生产法规的场合，只能依照国家的安全生产政策指导安全生产工作。这时，国家的安全生产政策，实际上已经起到了法规的作用，已赋予了它一种新的属性，这种属性是国家所赋予的而不是政策本身就具有的。

　　随着我国法制建设的发展，有关安全生产方面的法律、法规已逐步完善，用法制的手段来维护企业的安全生产秩序，保证国家安全生产的目的，已成为现实和发挥重要的作用。

　　1、我国安全生法规体系具有以下特点：

　　(1) 保护的对象是劳动者、生产经营人员、生产资料和国家财产;

　　(2) 安全生产法规具有强制性的特征;

　　(3) 安全生产法规涉及自然科学和社会科学领域，因此，安全生产法规具有政策性特点，又又科学技术性特点。

　　2、 安全生产法规体系的本质

　　我国的社会主义法制是实现人民民主专政、保障和促进社会主义物质文明和精神文明建设的重要工具。社会主义法制包括制定法律和制度以及对法律和制定的执行与遵守两个方面。二者密切联系，互为条件。社会主义法制健全与否的标志，不仅取决于是否有完备的法律和制度，从根本上说，还决定于这些法律和制度在现实生活中是否真正得到遵守和执行。我国社会主义法制的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究"。

　　安全生产工作的最基本任务之一是进行安全生产法制建设，即以法律，法规文件来规范企业经营者与政府之间、劳动者与经营者之间、劳动者与劳动者之间、生产过程与自然界之 间的关系。把国家保护劳动者的生命安全与健康，生产经营人员的生产利益与效益，以及保障社会资源和财产的需要、方针、政策具体化、条文化。通过制定法律、法规，建立起一套完整的、符合我国国情的、具有普遍约束力的安全生产法律规范，以使企业的生产经营行为及其过程有法可依、有章可循。目前，我国的安全生产法规已初步形成一个以宪法为依据的，由有关法律、行政法规、地方性法规和有关行政规章、技术标准所组成的综合体系。由于制定和发布这些法规的国家机关不同，其形式和效力也不同。这是一个多层次的、依次补充和相互协调的立法体系。

　　在现行的安全生产法规体系中，除法律、法规外，为数量多的是国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在其职权范围内制定和发布的行政规章。这些行政规章，是依据法律、法规的规定，就安全生产管理和生产专业技术问题作出的实施性或补充性的规定，具有行政管理法规的性质，此外，县级以上人民政府及政府部门，还制定和发布了大量的从属性规范性文件，如实施办法、细则、通知等。这些行政规章和从属性、规范性的文件，是对安全生产法律、法规的重要补充，是贯彻实施法律、法规，建立安全生产工作秩序的必要依据。

　　(3)、安全生产法规体系的作用

　　1、 为保护劳动者的安全与健康提供法律保障

　　我国的安全生产法规是以搞好安全生产、工业卫生、保障职工在生产中的安全、健康为目的的。它不仅从管理上规定了人们的安全行为规范，也从生产技术上、设备上规定实现安全生产和保障职工安全与健康所需的物质条件。多年来，安全生产工作实践表明，切实维护劳动者安全与健康的合法权益，单靠思想政治教育和行政管理是不够的，不仅要制订出各种保证安全生产的措施，而且要强制人人都必须遵守规章，要用国家强制力来迫使人们按照科学办事，尊重自然规律、经济规律和生产规律，尊重群众，保证劳动者得到符合安全与卫生要求的劳动条件。

　　2、 加强安全生产的法制化体系管理

　　安全生产法规是加强安全生产法制化管理的章程，很多重要的安全生产法规都明确规定了各个方面加强安全生产、安全生产管理的职责，推动了各级领导特别是企业领导对劳动保护工作的重视，把这项工作摆在领导和管理的重要议事日程。

　　3、指导和推动安全生产工作，促进企业安全生产

　　安全生产法规反映了保障生产正常进行、保护劳动者在生产过程中的安全与健康所必须遵循的客观规律，对企业搞好安全生产工作提出了明确要求。同时，由于它是一种法律规范，具有法律约束力，要求人人都要遵守。这样，它对整个安全生产工作的开展具有用国家强制力推行的作用。

　　4、 提高生产力，保证企业效益的实现和国家经济建设的顺利发展

　　安全生产是关系到企业切身利益的大事，通过安全生产立法，使劳动者的安全与健康得以保障，职工能够在符合安全与卫生要求的条件下从事劳动生产，这样必然会激发其劳动积极性和创造性，从而促使劳动生产率的大大提高。同时，安全生产技术法规和标准的遵守和执行，必然提高生产过程的安全性，使生产效率的实现得到保障，从而提高企业的生产效率和效益。

　　安全生产法律、法规对生产的安全卫生条件提出与现代化建设适应的强制性要求，这就迫使企业领导在生产经营决策上，以及在技术、装备上，采取相应措施，以改善劳动条件、加强安全生产为出发点，加速技术改造的步伐，推动社会生产力的发展和提高了企业生产力的水平。

　　在我国的现工化建设过程中，安全生产法规以法律形式，协调人与人之间、人与自然之间的关系，维护生产的正常秩序，为劳动者提供安全、卫生的劳动条件和工作环境，为生产经营者提供可行、安全可靠的生产技术和条件，从而推动了生产力的发展，促进国家现代化建设的顺序进行。

　四、 我国安全生产形势严峻，安全法律体系问题依然存在。

　　(一)我国安全生产形势严峻

　　安全生产工作尽管取得了一些成效，但事故总量仍然过大，2006年包括交通运输在内的各类事故627229起，死亡112879人，反映安全生产水平的一些相对指标还比较落后，一些行业域事故多发的现状尚未根本扭转，应急管理和求援队伍力量薄弱，技术装备水平不高。安全生产工作与人民群众的期望相比仍有较大差距。形势严峻。2004年初国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了我国安全生产的中长期目标，到2007年即本届政府任期内，建立起较为完善的安全监管体系。安全生产善稳定好转，安全生产主要指标均有一定幅度下降，到2010年即“十一五”规划完成之际，初步形成规范完善的安全生产法秩序，安全生产善明显好转，事故总量有较大幅度下降，重特大事故得到有效遏遏制，到2020年即全面建成小康社会之时，实现安全生产善的根本性好转，安全生产主要指标达到或接近世界中等发达国家水平。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低3.5%，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故的死亡率降低25%。目前这两个指标以道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率已列入国家统计指标体系和统计公报。

　　(二)安全法律体系问题依然存在。

　　由于我国安全生产监管体系目前正处于初创时期，安全生产法制相对滞后，加之人们的法律意识比较淡薄，执法的环境也有待改善，安全生产领域的法制建设任重道远。目前，我国安全生产法律体系存在以下4个缺环。

　　1、经营者权利保障体系不健全

　　从已经发生的重大事故看，普遍存在安全投入不足这一严重问题。据统计，我国20世纪90年代每年平均的安全生产投入占GDP比例仅为0.7%，而发达国家高达3%以上。用万人(职工人数)投入率比较，美国是我国的3倍，英国是我国的5倍，日本是我国的3倍多。

　　2、安全投入不足的主要原因

　　除了经营者追逐利润的利益驱动外，首先是经营者缺乏长期的产权预期和收益预期，其根本原因是缺乏产权和投资权益的法律保护。一些地方对外来投资者实行“关门打狗”政策，更加剧了投资者的短期行为。目前，保护所有权和投资权益的民法体系尚未真正建立起来，投资者主要依靠地方行政长官的庇护，而行政长官经常更换，使投资者无法树立长期投资的信心。

　　其次，寻求地方官员庇护的成本，以及这些人腐败带来的额外成本，也是造成经营者安全投入不足的一个原因。实践证明，缺乏长期产权预期和收益预期的法律环境，是以牺牲生命、环境和自然资源为代价的掠夺性生产行为的根本的制度性原因所在。

　　对违法行为制裁力度不够

　　3、 经营者受利益驱动，规避安全法规以减少成本、增加利润，这是普遍的现象。

　　遏制这种现象的方法是以法律手段增大行为人的风险预期。这种风险预期一般取决于2个因素，一是实施违法行为将会承担的法律后果，包括民事赔偿、行政处罚和刑事责任;二是违法行为人被绳之以法的几率。而目前的基本情况是：首先，违反安全规范的行为的赔偿额度不够高、行政处罚不够严、刑事责任不够重;其次，违反安全规范的行为被追究的比例低，行为人侥幸逃脱的预期值较高。例如，《安全生产法》第54条规定：“对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。”实践中，监管部门如果没有发现或没有接到举报，根据这一条规定便可以不被追究责任。